Nu fyller äldreomsorgen 100 år

Av Per Gunnar Edebalk [per_gunnar.edebalk@soch.lu.se], seniorprofessor i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet.


Den 14 juni 1918 fattade den svenska riksdagen beslut om en fattigvårdslag. Lagen var förhållandevis modern och till skillnad från den tidigare fattigvårdsförordningen innehöll den bland annat en skyldighet för kommunerna att ha ålderdomshem. Nu skulle landets 2 500 kommuner bedriva äldreomsorg, eller åldringsvård som det hette på den tiden.

Den drivande kraften bakom fattigvårdslagen var några personer som tillhörde Centralförbundet för socialt arbete, csa. Förbundet hade 1904 fått en större donation för att utreda fattig­vårdsfrågan och denna utredning ledde i sin tur till att en statlig utredning tillsattes. Denna lämnade ett förslag till en reformerad fattigvård i allt väsentligt i enlighet med csa:s utredare.

Kvantitativt blev 1918 års reform en framgång. Ett allvarligt problem var dock att ålderdomshemmen tvingades ta hand om andra än orkeslösa äldre, som till exempel kroniskt sjuka och psykiskt sjuka. Ett annat problem var att många ålderdomshem var mycket små. Det var svårt att rekrytera kompetent personal särskilt i avfolkningsbygder och någon ”vård” var det knappast fråga om. Den starka urbaniseringen under mellankrigstiden förvärrade problemen.

Bland annat för att höja kvaliteten på ålder­domshemmen beslutade riksdagen 1946 om en ny kommunindelning. År 1946 beslutades också om folkpension. Sedan 1913 hade det funnits en avgiftspension som endast gav blygsamma ersättningar. Folkpensionen var skattefinansierad och utgick med ett enhetsbelopp enligt minimi­standardprincipen. Med folkpensionen befriades i princip alla åldringar från fattigvården.

År 1947 antog riksdagen nya rikt­linjer för ålderdomshemmen, som nu kunde upphöra att vara fattigvårdsanstalter. De skulle vara öppna för alla vårdbehövande äldre oavsett privat­ekonomi. För att undvika klientelblandning på ålderdomshemmen skulle landstingen åläggas att driva sjukhem och staten skulle satsa på mentalvården.

Att förverkliga 1947 års riktlinjer skulle innebära ett gigantiskt byggnadsprogram. Efter kriget blev emellertid samhällsekonomin överhettad och det infördes en reformpaus 1948. Antalet vårdbehövande ökade och det enda kommunerna hade att erbjuda var ålderdomshem byggda på 1920-talet. Den svenska äldreomsorgen befann sig i slutet av 1940-talet i en krissituation.

År 1950 tog Röda korset i Uppsala initiativ till att bedriva hemhjälp för äldre. Erfarna hemmafruar rekryterades som hemsamariter. Verksamheten blev snabbt mycket framgångsrik och idén spreds över landet. Den startades ofta av frivilligorganisationer, men blev efterhand så omfattande att kommunerna tog över. Sedan 1965 utgick ett särskilt statsbidrag till hemhjälpen. Expansionen fortsatte och nådde en topp 1978 med cirka 350 000 hjälp­tagare.

Hemtjänsten betraktades som billig och detta var en kvarleva från den första tiden då hemmafruar var frivilligarbetare med symboliska löner. Kring mitten av 1970-talet hade hemmafruarna i mångt och mycket försvunnit och det gällde att rekrytera vårdpersonal till marknadsmässiga löner. Administrationen växte och vårdtyngden blev högre hos brukarna och därmed krävdes ökad kompetens och utbildning hos vårdpersonal­en. Hemtjänsten blev därmed dyrare, samtidigt som antalet gamla fortsatte att öka. Kostnadsökningen kom i ett läge när sam­hällsekonomin började gå ner i varv och det blev allt svårare att få fram mer resurser till äldre­omsorgen. Hemtjänsttagarna blev färre, men också mer omsorgskrävande.

Det som började uppmärksammas på 1980-talet var tydliga systemfel inom äldre­omsorgen. Studier visade att en plats på ett ålder­domshem kunde vara en både bättre och billigare lösning för mycket omsorgs­krävande äldre personer. Men jämfört med ålderdomshem var det för både kommuner och vårdtagare ekonomiskt fördelaktigt med boende på sjukhem med låga sjukhus­avgifter. Vid en helhetsbedömning var dock sjukhem­men betydligt dyrare än ålderdomshemmen. Speciellt personaltätheten och därmed personalkostnad­erna var höga.

Det delade ansvaret mellan kommuner och landsting var ett problem. Exempelvis övervältrades kostnader på akutsjukvården genom att medicinskt färdigbehandlade äldre patienter kom att uppta dyra sängplatser på sjukhusen. Det blev billigare för kommunerna att landstingen fick betala.

För att lösa äldreomsorgens problem togs några viktiga beslut i början av 1990-talet. En ny kommunallag trädde i kraft 1992 och kommun­erna gavs frihet att i större utsträckning fatta beslut om organisering av sina verksamheter och det gavs möjlighet att bryta det kommunala monopolet då det gällde att utföra äldreomsorg. Även den så kallade Ädelreformen trädde i kraft 1992. Genom reformen fick kommunerna det samlade ansvaret för omsorg av äldre och de tog över landstingens sjukhem. Det är nu som begreppet särskilt boende introduceras. Kommunerna fick också ett betalningsansvar till landstingen för de äldre patienter som var medicinskt färdigbehandlade.

Ädelreformen var en mycket stor reform: ungefär 55 000 landstingsanställda kom att bli kommunal­anställda. Staten skulle vara neutral mellan olika omsorgsformer. År 1993 blev det slut med specialdestinerade statsbidrag och kommunerna fick själva bestämma sina avgifter. Kommun­erna fick större ansvar, men också större frihet att utforma sin äldreomsorg.

Reformerna trädde i kraft under en djup låg­konjunktur med en gigantisk statsskuld. Efter 1993 kom den ekonomiska tillväxten att bli relativt god och en kraftfull budget­sanering började successivt visa positivt resultat. För att undvika framtida skuldproblem antog riks­dagen ett finanspolitiskt ramverk. Den offentliga sektorn skulle ge ett årligt överskott på två procent av bnp sett över en konjunkturcykel. För kommunerna skulle budgeten vara balanserad och löpande verksamhet fick inte lånefinansieras. Det blev alltså strama tyglar och svårare för politiker med överbud.

Om äldreomsorgen relateras till den demografiska utvecklingen blir neddragningarna uppenbara. År 1992 hade 53 procent av de i åldern 80 år och äldre någon form av äldreomsorg. Numera är det ungefär 37 procent. Äldreomsorgens reträtt har också hängt samman med att kommunala verksamheter med starkare rättigheter prioriterats, exempelvis åtgärder enligt lss.

Hemtjänsten har sedan slutet av 1970-talet alltmer koncentrerats till tyngre omsorgsfall. En tydlig effekt har blivit att anhörigas insatser har ökat och uppmärksammats. Under neddragningarna på 1990-talet, då den rena servicen i stort sett försvann från hemtjänsten, aktualiserades införandet av subventionerade hushållstjänster. Möjligheten att utnyttja sådana tjänster kom genom det så kallade rut-avdraget 2007.

Under 2000-talet har neddragningarna framför allt avsett särskilda boenden. Samtidigt har olika former av mellanboenden, som serviceboende och trygghetsboende, kommit att diskuteras.

Den relativt starka kommunala självstyrelsen utsattes för inskränkningar genom statliga beslut. Ett exempel är den lagstadgade maxtaxan inom äldreomsorgen, som infördes 2002. Kommunförbundet var en häftig motståndare mot en sådan reglering. Pådrivande och vinnare i denna fråga var pensionärs­organisationerna. Det är för övrigt den främsta framgång som pensionärsorganisationerna har haft inom äldreomsorgen.

De politiska partierna har varit relativt eniga om äldreomsorgens utveckling, men det har funnits vissa ideologiska skillnader. Framför allt gäller detta konkurrens och valfrihet. Socialdemokraterna har varit försiktiga inom valfriheten. Den borgerliga regering som tillträdde 2006 utvecklade valfriheten genom den nya lagen om valfrihetssystem, lov, och genom särskilda stimulansbidrag till kommunerna. Privata utförare svarar numera för ungefär 25 procent av hemtjänstinsatserna och ungefär 20 procent av platserna på särskilda boenden.

Då äldreomsorgen började retirera på 1990-talet började politiker använda blomsterspråk, det vill säga ganska menlösa och abstrakta mål och uttryck som dolde realiteterna inom äldreomsorgen. Ett exempel är den värdighets­garanti som riksdagen beslutade om 2010. Begreppet är snarast ett substitut för resursbrist och till föga glädje för dem som hamnar utanför den kommunala äldreomsorgen.

Publicerad 2018-11-30
Skriv ut den här sidan
Senast uppdaterad 15 januari 2019 - 11:15 © Äldre i centrum
Loading   Sökning pågår