Insyn eller öppenhet är en grundbult i demokratin, skriver professor Lennart Lundquist. Har vi inte insyn har vi ingen ömsesidighet, saknar underlag för demokratisk diskussion, och förstår inte ansvarsförhållandena.

Det mesta i samhället handlar om makt och utan kunskap står vi oss slätt. Det gäller i hög grad när förvaltningstekniker från det privata, som valfrihet och konkurrens, i ökande grad tränger in i den offentliga verksamheten och ersätter de offentliga värdena. För att kunna utnyttja valfriheten måste vi ha information om vad det finns att välja på i mångfalden av offentligt och privat. Men saken är inte bara att få underlag för valfriheten.

Insyn eller öppenhet är en grundbult i demokratin. Har vi inte insyn har vi ingen ömsesidighet, saknar underlag för demokratisk diskussion, och förstår inte ansvarsförhållandena. I förlängningen äventyras demokratins substansvärden – jämlikhet, frihet, rättvisa och solidaritet. Man kan gott säga att utan öppenhet, ingen demokrati.

Det finns tre viktiga vägar att skaffa sig information om hur myndigheter agerar. Den första är att myndigheten själv informerar om sin verksamhet. Men då får vi bara veta hur ledningen vill att verksamheten ska uppfattas.
  Den andra är offentlighetsprincipen. Handlingar som förvaras hos myndigheten är offentliga med vissa lagstadgade undantag. Metoden är bra men kräver kunskap om vad man ska söka efter.
  Den tredje är att personal lämnar information till massmedier som sedan informerar oss andra. Vi är starkt beroende av att personalen säger ifrån, visslar som man ibland kallar det, när de upptäcker något olagligt, oetiskt eller olämpligt i verksamheten.

Lagen försöker på olika sätt tillgodose öppenheten. Alla har rätt att ta del av myndigheters handlingar som är offentliga. De anställda har yttrandefrihet och kan även anonymt lämna information till massmedierna. Meddelarfriheten förbjuder myndighetens ledning att efterforska vem som har lämnat information anonymt.

Allt detta är dock i praktiken problematiskt. Yttrandefriheten manipuleras på olika sätt. Värre än direkta ingrepp för att stoppa yttrandefriheten är nog ett antal påhittade etikettsregler som i praktiken ibland går före tryckfrihets- och offentlighetslagstiftningen. Vem som helst kan hitta på sådana regler, och effekten av dem är minskad öppenhet:

1. Man får inte diskutera sedan beslut har fattats. (Det är naturligtvis oklokt för det är ju först sedan besluten börjar tillämpas som det är riktigt lönt att diskutera dem.)
2. Kritik måste framföras på ett trevligt sätt så att chefer inte blir ledsna. (Den varianten genomskådade redan lagstiftaren som säger att granskare av yttrandefriheten ”bör alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet”.)
3. Man får inte kritisera sina kollegors tjänsteåtgärder inför medborgarna. (Detta leder till kåranda och slutenhet i förvaltningen.)
4. Chefer får inte uttala sig då folk kan tro att det är myndigheten som talar. (Till och med JO har vid några tillfällen fastställt detta vilket leder till att de ämbetsmän som har mest och bäst information utesluts ur den demokratiska diskussionen. Delta får alltså bara de som inte vet så mycket.)
5. Anonyma uppgifter kan man bortse från då man inte vet hur representativa de är. (Anonyma klagomål från personalen struntar man således i; men är det en klok chefstaktik?)

Så långt har det gällt offentliga myndigheter där öppenheten, trots stark formell grundval, är hårt trängd. Om det blivit bättre eller sämre under senare år är svårt att säga. Stora byråkratier har aldrig varit som diskussionsklubbar, och det finns faktorer som antyder ökad tystnad. Framför allt har myndigheters ledningar en arsenal av sanktioner som inte fanns tidigare. En är den minskade anställningstryggheten.

Tidigare fasta anställningsformer (som fullmakt där ämbetsmannen bara kunde avskedas av domstol efter ett brott av viss dignitet) har ersatts av något som liknar förhållandena i privatsektorn. Fast befordringsgång och löneplan har ersatts av fri lönesättning.
  Den som ställer till svårigheter för ledningen har inte ett lysande utgångsläge vid löneförhandlingen. Fortsatta möjligheter att ge bonus längre ner i hierarkierna utgör ett bra vapen för att få tyst. De meddelarvilliga personer som ändå finns kvar kan köpas ut.

Generellt kan man notera att myndigheter ibland har svårt att följa lagarna om yttrande- och meddelarfrihet. Det ställs mycket stora krav på de offentligt anställda som verkligen vill följa ett offentligt etos, det vill säga att göra det goda och rätta. Det är nämligen direkt farligt att säga ifrån, och den som öppet avslöjar missförhållanden i sin myndighet kan räkna med kännbara repressalier – så kännbara att det för många betyder ett förstört liv. Och så har det alltid varit, i alla tider och kulturer.
  Detta sitter så djupt att chefer kan ta oerhörda risker bara för att straffa visslaren. Skillnaden mellan att i demokratisk ordning säga ifrån när det sker oegentligheter och rent förräderi är hårfin i chefsperspektivet.

Historien om Jennifer Long kan illustrera:
  En amerikansk skattemyndighet anklagas för att behandla medborgarna illa. Ett senatsutskott tar upp frågan och kallar några anställda på myndigheten som vittnen. Samtliga, utom just Jennifer Long, vägrar att uppträda öppet utan sitter bakom fördragna gardiner och talar i röstförvrängare.
  Utskottsordföranden varnar cheferna i myndigheten för att försöka hämnas på Jennifer. Men när hon återvänder till arbetet startar utvärdering av hennes arbete. Efter ett år sker en uppföljning i senaten med samma former som året innan. Ordföranden varnar åter cheferna, men bara två dagar efteråt får Jennifer sparken. Senatorn skriver en rasande tidningsartikel och lugnas med att hon inte får sparken.

Detta sker alltså i hjärtat av amerikansk demokrati. Cheferna måste ha förstått situationen, men stod bara inte ut trots att de kunde räkna ut att deras beteende innebar karriärmässigt självmord. Det finns något riktigt obehagligt, i försöken att tysta.

Ser man till totalbilden, som inkluderar privatiseringar och anlitande av privata entreprenörer, har tystnaden ökat betydligt. Hela den stora, under lång tid uppbyggda, offentlighetstraditionen har nämligen ingen tillämpning på privatsektorn. Det gamla påståendet att ”vi lever väl i ett fritt land och kan säga vad vi vill” gäller enbart i relation till offentlig organisation.
  I det privata är de anställdas yttrandefrihet starkt begränsad och den tar de med sig in i det offentliga. Vi får nöja oss med den information som ledningen har godkänt, och den lär knappast innehålla något riktigt negativt om verksamheten.
  Konkret betyder det att den tredjedel som har offentlig anställning har yttrandefrihet om sina arbetsförhållanden medan de två tredjedelar som är privatanställda inte har det. Påståendet om att vi lever i ett fritt land har alltså klara begränsningar.

När andra än myndigheter svarar för offentlig verksamhet borde det vara självklart att myndigheters öppenhetsregler ska gälla även där. Och det börjar redan vid valet av entreprenörer.
  Att privata entreprenörer gladeligen kan strunta i alla demokrativärden håller ner deras kostnader och gör dem bättre rustade att hämta hem kontrakten. Den som vänder sig till en entreprenadverksamhet bör veta att demokratiska rättigheter inte är något att hänvisa till om det börjar blåsa kallt.

Första steget för ökad öppenhet kunde vara att öka status för de modiga personer som vågar vissla när verksamheten är oetisk, olaglig och olämplig. Det finns privata organisationer och föreningar som belönar sanningssägare, men det är självklart att det borde också det offentliga göra, i synnerhet när man själv har ställt till det. Här finns beprövade medel till hands.
  Börja med att omgående ge ”fången på fyren” – den tjänsteman på sjöfartsverket som för trettio år sedan ensam stod upp för det rätta mot massivt motstånd i sin myndighet och slutligen fick rätt i högsta domstolen – någon av de medaljer kungen brukar dela ut. Denna enkla åtgärd skulle säkerligen hjälpa många som nu tvekar att säga ifrån om oegentligheter.