Socialtjänstlagen – ett tidsdokument från en svunnen tid?

Av Pär Schön, fil dr och forskare vid Aging Research Center (ARC) och Stiftelsen Äldrecentrum.
Nyckelord: Organisation och lagstiftning


Socialtjänstlagen anger endast målen för verksamheten, inte vilka insatser och hur mycket den enskilde har rätt till. Uttolkningen och tillämpningen av lagen har lämnats till landets 290 kommuner. Fil dr Pär Schön undrar om det är rimligt att vi har en lagstiftning som är så abstrakt och oprecis att den varken fungerar som underlag för politiska prioriteringar eller som vägledning för chefer, tjänstemän och omsorgspersonal i deras arbete.

Socialtjänstlagen (SoL) trädde i kraft för drygt 30 år sedan. Vid den här tiden var socialtjänstlagen en modern lagstiftning som skulle reformera hela den svenska socialtjänsten, inklusive äldreomsorgen. En viktig kursändring var att samhällets sociala insatser ändrade karaktär från allmosa till hjälp till självhjälp. Nytt var också att lagen fick ett strikt individfokus. Målen för socialtjänsten regleras i den så kallade portalparagrafen i vilken det slås fast att verksamheten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet.

Rätten till bistånd fick en central betydelse i socialtjänstlagen. Den enskilde fick rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i övrigt, om hans behov inte kunde tillgodoses på annat sätt. Målet med hjälpen var att den enskilde skulle tillförsäkras en skälig levnadsnivå (mina kursiveringar). Då socialtjänstlagen konstruerades som en målinriktad ramlag anger den endast målen för verksamheten, inte vilka insatser och hur mycket den enskilde hade rätt till. Uttolkningen och tillämpningen av lagen lämnades till landets 290 kommuner.

Målen och ambitionerna med lagen var höga, och har under årens lopp stegvis höjts. Men om vi ser till den praktiska verkligheten har det skett dramatiska förändringar inom äldreomsorgen under de drygt 30 år som lagen varit i kraft. Från 1960-talet och framåt har antalet personer som är 80 år och äldre tredubblats. Efter en kraftig expansionsfas under 1960- och 1970-talen följde en relativ minskning inom både vård och omsorg från ungefär 1980 och framåt. Antalet personer med hemtjänst har minskat succesivt. Från 2000-talet har även antalet platser i särskilt boende minskat, bland annat genom att servicehusen har omvandlats till vanliga bostäder, ofta kallade seniorboende. När det gäller landstingets sjukvård, har antalet vårdplatser minskat drastiskt och vårdtiderna blivit allt kortare. Färre vårdplatser, i kombination med ökningen av antalet mycket gamla personer i befolkningen, har lett till att svårt sjuka personer skrivs ut från sjukhus till hemmet med stora behov av hemtjänst, hemsjukvård och rehabilitering. Sammantaget har de senaste 30 årens utveckling lett till en allt mer restriktiv tilldelning av äldreomsorg som koncentrerats till personer med stora vård- och omsorgsbehov.

Men var det så klokt med en ramlagskonstruktion? Och hur har de genomgripande förändringarna kunnat ske inom ramen för en i princip oförändrad lagstiftning? För det första är det viktigt att komma ihåg att socialtjänstlagen kom till under en annan tid – ibland kallad för den sociala ingenjörskonstens era (ofta med en kritisk underton). Socialtjänstlagen speglade tidsandan och kan nog beskrivas som ett socialdemokratiskt projekt – honnörsorden demokrati, solidaritet, trygghet och jämlikhet kunde vara plockade ur partiprogrammet. Framtidstron och optimismen om vad som var möjligt att åstadkomma visste inga gränser. Tilldelningen av äldreomsorg var generös. Resurserna tycktes i det närmaste vara obegränsade. Det var under den här perioden – under välfärdsstatens glansår – förarbetena till lagen skrevs, men när lagen väl trädde i kraft började välfärden ransoneras.

Mot bakgrund av den goda samhällsekonomin tycktes ramlagskonstruktionen vara praktisk. Vid den här tiden hade kommunerna möjlighet att leva upp till de höga målen. Kommunernas åtagande har dock blivit allt större över tid, samtidigt som resurserna inte har hängt med. Med facit i hand framstår ramlagsutformningen som väldigt framsynt med tanke på de förändringar som varit. Lagen har både sina kritiker och förespråkare, en del anser att lagen har sina förtjänster medan andra menar att den har blivit en papperstiger. Men om lagen inte hade varit så flexibel och allmänt hållen hade den knappast överlevt till i dag.

Men vad är det då som styr tilldelningen av äldreomsorg? Mest troligt handlar det om en intrikat samverkan mellan en rad faktorer som till exempel befolknings- och behovsutvecklingen samt kommunernas resurser. Från 1980 och framåt har gapet mellan de vackra visionerna och den allt mer vrånga verkligheten blivit större, en utveckling som har ställt krav på tuffare prioriteringar. När socialtjänstlagen infördes var förhoppningen att det skulle utvecklas en rättslig praxis i förvaltningsdomstolarna. Men så blev inte fallet. Rätten att överklaga besluten kan nog sägas ha haft ett diskutabelt värde, åtminstone för de äldre. Och eftersom lagen är så pass generellt hållen har den inte heller varit mycket till vägledning för hur omsorgen ska fördelas. Flera studier har visat att kommunerna istället har upprättat egna riktlinjer och normer, som dessutom inte alltid är politiskt beslutade och offentliga, för vilka behov av hjälp en person ska ha för att få äldreomsorg. Sannolikt leder inte dessa riktlinjer till en mer frikostig tolkning än lagen avsett. Det har även visat sig att besluten om vilken hjälp en äldre person ska få, i hög grad baseras på kommunens tillgängliga utbud av insatser, istället för på utredningar om vilka behov den äldre egentligen har. Lagen kan med andra ord tolkas olika.

I en inventering från riksdagen av forskning som berör socialtjänstlagen konstateras att hur väl socialtjänsten fungerar i grunden är en resursfråga hos de svenska kommunerna. Det betonas även att kommunerna och staten befinner sig i ett motsatsförhållande – ”en alltför detaljerad lagstiftning på socialtjänstens område möts ofta av motstånd i kommunerna, till exempel i form av s.k. domstolstrots, lagtrots och fördröjd verkställighet./…/ Kommunernas negativa inställning till lagstiftningen härleds av flera forskare till brist på resurser.” (2009/10:rfr3, s 16).

Alldeles klart är att innebörden och tillämpningen av de i lagen centrala begreppen behov och skälig levnadsnivå har förändrats över tid. I ett kommande bokkapitel diskuterar och problematiserar Marta Szebehely och Gun-Britt Trydegård (2014) begreppet skälig levnadsnivå. De menar att töjbarheten i begreppet skälig levnadsnivå ”gör äldreomsorgen känslig för konkurrens med kommunens andra åtaganden som ibland har starkare lagstöd (till exempel insatser för personer med funktionsnedsättningar och barnomsorg)”. Enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (lss) ska insatserna tillförsäkra den enskilde ”goda levnadsvillkor”. Szebehely och Trydegård menar att ”vid tillkomsten av SoL betecknade skälig levnadsnivå en undre gräns – ett golv – för den levnadsnivå som en person beroende av insatser enligt lagen skulle vara garanterad. Men när lss träder i kraft 1994 blir det tydligt att skälig också kan uppfattas som ett tak – bättre levnadsnivå än skälig har man inte rätt till. Skälig står då i motsats till god”. Vidare lyfter författarna frågan om äldreomsorgen bör lyftas ut ur socialtjänstlagen och var den i så fall ska regleras. Ska den lyftas in i lss så att även äldreomsorgen når upp till ambitionsnivån goda levnadsvillkor? Eller behövs en ny lag som omfattar både sjukvård och omsorgsinsatser?

Om tio år förväntas det ske en stark ökning av antalet mycket gamla personer med stora och sammansatta behov av både vård och omsorg. Detta innebär en stor utmaning som kräver långsiktiga lösningar. För att komma tillrätta med några av dagens problem, och att förbereda oss inför framtiden, verkar det redan nu vara läge att uppdatera eller byta ut den socialtjänstlag som vi har i dag. Man kan inte förvänta sig att en lagstiftning som har 32 år på nacken fortfarande ska vara spänstig och aktuell.

Är det rimligt att vi har en lagstiftning som är så abstrakt och oprecis att den varken fungerar som underlag för politiska prioriteringar eller som vägledning för chefer, tjänstemän och omsorgspersonal i deras arbete? Är det rättvist att bostadsorten är avgörande för chansen att få äldreomsorg? När politiker och personal mer eller mindre dagligen tvingas bryta mot andan i en lag som blir allt svårare att leva upp till kan den göra mer skada än nytta och riskerar att bli demoraliserande! 

Skriv ut den här sidan
Senast uppdaterad 05 juni 2014 - 10:41 © Äldre i centrum

Tillbaka till Nr 2/2014 • Spelet om åldrandet »

 

 

»Sammantaget har de senaste 30 årens utveckling lett till en allt mer restriktiv tilldelning av äldreomsorg som koncentrerats till personer med stora vård- och omsorgsbehov.«

»Men vad är det då som styr tilldelningen av äldreomsorg?« »Man kan inte förvänta sig att en lagstiftning som har 32 år på nacken fortfarande ska vara spänstig och aktuell.«

 

REFERENSER OCH LÄSTIPS:

Hjalmarson, I. (2014). Vem ska bestämma vad i hemtjänsten? Rapport 2014:2. Stockholm: Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum.

Sveriges riksdag (2009). Forskning som berör socialtjänstlagen och kompletterande regelverk. Rapport från riksdagen 2009/10:RFR3.

Szebehely, M. & Trydegård, G.-B. (2014). Hur mycket självbestämmande ryms det i skälig levnadsnivå? Socialtjänstlagens visioner och äldreomsorgens realiteter. I: Petterson, U. (red.). Tre decennier med socialtjänstlagen – utopi, vision, verklighet. Gleerups. 

Loading   Sökning pågår