Spotlight: Statlig stimulans en ostadig byggsten

Av Sven Erik Wånell, utredare Stiftelsen Äldrecentrum


På tjugo år har staten satsat tjugo miljarder kronor för att förbättra äldreomsorgen. Men enligt en rapport till utredningen Nationell kvalitetsplan för äldreområdet saknas kunskap om vilka arbetsmetoder och kunskapsmodeller som är värda att behålla och utveckla. Rapportförfattaren sammanfattar.

Varje ny minister med ansvar för omsorgen om äldre har haft att fundera över hur hen kan göra skillnad – få bukt med problem och få igenom de mål regeringen satt upp. I princip varje ny regering har velat göra avtryck genom att peka ut vissa viktiga utvecklingsområden, och anslå särskilda medel för att stimulera huvudmännen och utförarna att följa regeringens intentioner. Från 1996 och fram till 2018 satsas inte mindre än omkring tjugo miljarder kronor inom äldreomsorgsområdet. Satsningarna har varit av olika karaktär och täckt in olika områden. I en underlagsrapport till den statliga utredningen Nationell kvalitetsplan för äldreomsorgen har Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum gjort en genomgång av de senaste tjugo årens satsningar.

Stimulansmedlen har bland annat syftat till kompetensutveckling, säkrare vård och bättre samordning mellan huvudmännen. Det är svårt att bedöma vilka effekter satsningarna haft, åtminstone om ambitionen är att se om de inneburit en bättre kvalitet – till exempel i form av en mer personcentrerad, kunskapsbaserad och sammanhållen vård och omsorg. Eller om livskvaliteten ökat för de äldre personer som varit målgrupp för satsningarna. Det är svårmätbara variabler, och skulle man kunna mäta förändringar är det svårt att identifiera vad som beror på enskilda faktorer, typ statliga stimulansmedel.

Utvärderingar har gjorts av bland annat Statskontoret och Socialstyrelsen, Dessa är på många sätt en beklämmande läsning. Ett genomgående mönster har varit att stimulansmedlen utformats utan att hänsyn tagits till vad som krävs för att kunna utvärdera. Det innebär att när en summering görs av de olika satsningarna så går det inte att dra säkra slutsatser varken kring effekter av stimulansmedlen eller om hur stimulansmedel bör utformas. Allt talar för att detsamma gäller för de nu pågående satsningarna för att öka bemanningen och att stimulera utbildningsinsatser.

Detta innebär att det inte går att få fram någon kunskap om vad som varit bra, och vilka av de arbetsmetoder och kunskapsmodeller, som prövats tack vare stimulansmedlen, som är värda att behålla och utveckla. Det innebär dock inte att stimulansmedlen gått spårlöst förbi. Även om man nu kan skönja en projekttrötthet så var kommunerna länge angelägna om att ta del av de statliga medlen. Stimulansmedlen har därmed satt fokus på de områden som medlen riktats till, och på så vis underlättat för regeringarna att få uppmärksamhet för områden de velat lyfta.

Det finns goda exempel där stimulansmedlen gett en långsiktig nytta. Mycket talar till exempel för att de stimulansmedel som i omgångar getts för att få kommunerna att utforma individualiserat stöd till anhöriga har bidragit till att kommunerna i dag uppmärksammar de anhöriga på ett bättre sätt än för tjugo år sedan. Satsningarna för att få kommuner och utförare att arbeta med den nationella värdegrunden för äldreomsorgen som lagfästes 2010 är ett annat positivt exempel. Här gick stimulansmedlen hand i hand med en utbildningssatsning som Socialstyrelsen ansvarade för. Det bidrog sannolikt till att den nya lagparagrafen inte gick spårlöst förbi. Om ändringen som gjordes i både socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen om rätten till en samordnad individuell plan – det som nu brukar benämnas SIP – hade följts av statliga stimulansmedel hade SIP kanske fått ett snabbare genomslag även inom äldreomsorgen.

Utveckling bärs ofta av eldsjälar. Genom de fria projektpengar som stimulansmedlen vid flera tillfällen har innehållit har dessa fått möjlighet att pröva sina idéer. Det innebär också att det varit möjligt att pröva nya organisationsformer och arbetssätt. Äldreomsorgens utförare är annars vanligen inte så beredda att satsa resurser på innovationsarbete. Visst finns det en risk när man låter tusen blommor blomma, att blommorna vissnar ner, och fröna aldrig får chans att gro någon annanstans. Det finns många exempel där eldsjälarna applåderats för vad de åstadkommit, bara för att sedan få veta att detta får inrymmas i den vanliga budgeten – vilket det sällan gjort. Och eftersom det vanligen inte varit någon FoU-enhet kopplad till projektet går det inte att se vad som varit bra och av värde att behålla och för andra att ta efter.

Idén med fria projektpengar är nog bra, men genomförandet måste vara mycket mer genomtänkt. Och det finns en risk att kommunerna förlitar sig på statliga stimulansmedel och inte har en egen innovations-/utvecklingsstrategi och avsätter resurser för det.

De fria medlen har möjliggjort att pröva nya organisationsformer, som rehabteam och demensteam. Där det funnits en långsiktig idé och engagerade förvaltningsledningar har dessa team överlevt projektmedlens slut. De medel som utförarna av äldreomsorg får räcker inte för den fortbildning och kontinuerliga kompetensutveckling som krävs. De statliga stimulansmedlen har inneburit att personal fått utbildning som sannolikt inte skulle ha varit möjlig annars. Vilka långsiktiga effekter detta gett går det inte att uttala sig om, men som en informant sa i en utvärdering av satsningarna: den kunskap personalen fått kan ingen ta ifrån dem.

Överenskommelsen mellan regeringen och Sveriges kommuner och landsting 2010 om sammanhållen vård och omsorg för de mest sjuka äldre är ett exempel på att uppifrån försöka styra utvecklingen lokalt. Satsningen hade goda intentioner men har gett undanträngningseffekter. De nationella satsningarna stör det lokala arbetet genom att ta tid och uppmärksamhet från det arbete med kvalitetssäkring och kompetensutveckling som redan bedrivs. Det finns en okänslighet för att utvecklingsarbetet måste starta underifrån, med att identifiera vad som brister och vad som är starka sidor i den kommun eller länsdel där man verkar. Och att det redan pågår mycket bra som skulle behöva ha stöd hellre än att alla ska arbeta efter samma mall.

Det fanns dock goda inslag i den fyramiljarders satsning som startade 2010. Metoder för säkrare vård har spridits – till exempel läkemedelsgenomgångar och kvalitetsregister som Senior alert är i dag allmänt kända – och används på många äldreboenden. En utveckling som sannolikt inte kommit till stånd utan stimulansmedlen.

Stimulansmedel är inte bra av sig själva och kan felaktigt utformade vara av ondo. Om framtida regeringar ska fortsätta att försöka göra avtryck genom att anslå särskilda medel behöver det ske mer genomtänkt. Långsiktighet måste få vara grunden – en mandatperiod är alldeles för kort, och regler att medlen ska vara förbrukade under budgetåret är kontraproduktiva. Tid måste ges för de förberedelser som krävs för att använda medlen på ett klokt sätt lokalt. Det tar tid att starta, genomföra och implementera. Stimulansmedel måste utformas så att det är de lokala förutsättningarna och behoven som styr.

Eftersom satsningarna behöver sträcka sig över en längre tid än en mandatperiod behöver de arbetas fram i politisk samsyn. Det måste ligga ett klart uttalat ansvar på dem som får stimulansmedel att medlen ska ingå i en plan för hur det som utvecklas ska kunna leva vidare. Kompetensutvecklingen inom äldrevård och -omsorg är ett permanent åtagande, och kan inte bedrivas i projektform. Det krävs ett samspel mellan statlig nivå, nationella kompetenscentra som Svenskt demenscentrum och Nationellt kompetenscentrum anhöriga, kommunernas utbildningsväsende inklusive Komvux/SFI och utförarna av vård och omsorg. Och det krävs statliga medel som inte bara är tillfälliga. Möjligheten till kunskapsutveckling måste tas tillvara. Genom riktade medel kan regeringen stimulera kommuner, lands­ting, FoU-miljöer och universitet att tillsammans systematiskt pröva organisationsformer och arbetsmetoder och utvärdera dessa med vetenskapliga metoder.

Det är inte heller fel att låta tusen blommor blomma, men då måste det till en trädgårdsmästare som tar hand om fröna och ser till att de kommer i god jord. Den trädgårdsmästaren kan lämpligen vara en lokal FoU-miljö.

Skriv ut den här sidan
Senast uppdaterad 29 september 2016 - 13:50 © Äldre i centrum

Tillbaka till Nr 3/16 • Liv före döden »

”Stimulansmedel är inte bra av sig själva, och kan felaktigt utformade vara av ondo. Om framtida regeringar ska fortsätta att försöka göra avtryck genom att anslå särskilda medel behöver det ske mer genomtänkt.”
 

Stimulans till tusen miljoner
I år avsätts 150 miljoner från statskassan till ett nytt stimulansbidrag i byggbranschen för att öka antalet äldre- och trygghetsboenden. Bidraget kommer successivt att öka till 400 miljoner kronor 2018. Tidigare i år fick demensvården ett statligt stöd på 4,8 miljoner kronor för att bland annat motverka tvång i vården och öka användningen av nationella kvalitetsregister. Likaså kommer äldreomsorgen få totalt sex miljarder kronor av regeringen under 2016–2018 för att öka bemanningen. Äldreomsorgen och funktionshindersomsorgen har i år fått ett statsbidrag om 200 miljoner kronor för att kompetensutveckla personalen.
 

Fem råd för framgång med stimulansmedel

• Ha dialog och var lyhörd i planeringen.

• Kräv förankring och tydliggörande av syfte i starten.

• Bygg nätverk och relationer i genomförandet.

• Lär av det som görs, ge förutsättningar för utvärdering

• Fortsätt, utveckling har aldrig något slut.

[Ur rapporten Statliga stimulansåtgärder för att främja kvalitén i äldreomsorgen. Sven Erik Wånell/Äldre­centrum 2016]

Loading   Sökning pågår