TEMA Så tillkom omsorgens marknad

Av Per Gunnar Edebalk [per_gunnar.edebalk@soch.lu.se], seniorprofessor i socialt arbete vid Socialhögskolan, Lunds universitet


Kostnadskris och effektivitetskrav men också ideologiska motiv och ett fackligt lappkast låg bakom den utveckling som ledde fram till att marknadslösningar infördes inom äldreomsorgen i början av 1990-talet.

Urbaniseringen under första halvan av 1900-talet ledde till att många kommuner blev för små för att klara de uppgifter som det framväxande välfärdssamhället krävde. Kommunindelningsreformer genomfördes år 1952 och 1974. De 277 kommuner som blev resultatet kom efter några kommundelningar att bli 290.

1970-talet kännetecknades av en kraftfull utbyggnad av den offentliga sektorn och de offentliga utgifterna ökade med sex à sju procent om året realt sett. Bland annat påbörjades en satsning på hemhjälp för äldre efter ett riksdagsbeslut år 1964. För att stimulera en utbyggnad infördes ett riktat statsbidrag. Effekten blev en stark ökning av hemhjälpen.

Under 1970-talet uppsod emellertid stora problem med bland annat ett par rejäla oljeprishöjningar och dämpningar av den samhällsekonomiska aktiviteten. Stora underskott i bytesbalansen och statsbudgeten hörde till bilden.

En omfattande diskussion om förnyelse av den offentliga sektorn tog sin start omkring år 1980. Bakgrunden var både de nya storkommunerna och de nya samhällsekonomiska förutsättningarna.

En pådrivande aktör var Svenska arbetsgivareföreningen. Tillkomsten av det privata daghemmet Pysslingen år 1983 blev ett tidigt försök att luckra upp kommunernas servicemonopol och blev en symbol för arbetsgivarnas privatiseringskampanj.

Moderaterna, det största borgerliga partiet, agerade på det politiska planet. Partiet antog ett nytt mer liberalt partiprogram år 1984. Där hette det att kommunal verksamhet, exempelvis barnomsorg och vård, skulle bedrivas i konkurrens med enskild verksamhet. Också Centerpartiet och Folkpartiet kom att ansluta sig till idén att bryta offentliga monopol inom vård och omsorg.

Socialdemokraterna återkom i regeringsställning hösten 1982. Partiet tog ett bestämt avstånd från marknadslösningar och privatisering. Den nya regeringen lanserade den tredje vägens politik. Denna innehöll en kraftfull devalvering av den svenska kronan och detta ledde primärt till en positiv utveckling, det vill säga ökad export och ökad industriproduktion. Följden blev emellertid en kostnadskris, höjd inflationstakt och en klämd offentlig sektor.

I 1987 års långtidsutredning talades om betydelsen av ökad konkurrens inom den offentliga sektorn. Det gällde att höja produktivitet och effektivitet. Kommunförbundet gavs möjlighet att skriva en egen bilaga till utredningen. I bilagan konstateras att kommunerna och landstingen fördubblat sin andel av bruttonationalprodukten under perioden 1960–1985, från 11 procent till 22 procent. I bilagan gavs uppslag till framtida möjligheter för ökad decentralisering och alternativa driftsformer.

Regeringen ställde sig avvisande till långtidsutredningens förslag. Enligt de borgerliga partierna var det emellertid nödvändigt att skapa alternativ till den offentliga verksamheten för att höja effektiviteten och möjliggöra en större valfrihet för medborgarna och de anställda.

Under senare halvan av 1980-talet började privata och kooperativa utförare att etablera sig inom välfärdssektorn. Kommuner började inom hemtjänsten att överlämna exempelvis städuppgifter och måltidsverksamhet till privata och kooperativa företag. Orsaker till denna utveckling var att kommunerna inte hade tillräckligt med personal för att utföra de tjänster, som svarade mot den upplevda behovsbilden.

Efter år 1987 kan man se tendenser till en förändrad inställning hos Socialdemokraterna. År 1988 tillsatte partiet den så kallade 90-talsgruppen. Gruppens uppgift var att utarbeta ett politiskt dokument, som skulle lägga fram partiets huvudstrategi för det kommande decenniet. Gruppens rapport antyder en försiktigt uttalad väg mot marknadsorientering bland annat att medborgarna ska få välja mellan alternativa utförare. Givetvis skulle detta kunna ske inom den offentliga sektorn – exempelvis att välja vårdcentral. I rapporten för man också fram småskaliga kooperativa lösningar, exempelvis föräldra- eller personalkooperativ inom barnomsorgen.

Förslagen i 90-talsgruppens rapport antogs på det stora hela av Socialdemokraternas kongress år 1990 och sattes in i det nya partiprogrammet.

År 1989 hade Danderyds kommun på försök anlitat en privat entreprenör för att utföra hemtjänst inom ett område och detta var enligt kammarrätten inte olagligt. Detta kan ses som början till privatiseringen inom äldreomsorgen. Samma år tillsatte den socialdemokratiska regeringen den så kallade Konkurrenskommittén. Enligt kommittén skulle den generella välfärdspolitiken bestå, men det var inte självklart att själva utförandet skulle ske i offentlig regi. Konkurrens kunde ge möjlighet till kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster.

År 1991 beslutade riksdagen om en ny kommunallag. Den föreslagna lagen skulle underlätta införandet av nya styrformer i kommunerna. Någon särskild reglering av frågan under vilka förutsättningar kommuner och landsting kunde använda privaträttsliga organ för sin verksamhet förekom inte.

En viktig samtida reform var Ädelreformen. Under riksdagsbehandlingen av denna gjordes en kompromiss mellan regeringen och Folkpartiet. Folkpartiet fick i beslutet bland annat in att det var värdefullt med enskilda alternativ och att det var viktigt att det inte fanns regler som diskriminerar vård i enskild regi.

Den nya kommunallagen, Ädelreformen och den ökade kommunala självstyrelsen mer eller mindre förutsatte ett generellt statsbidrag till kommunerna i stället för tidigare specialriktade bidrag. Ett sådant beslutades av riksdagen år 1992.

Efter valet år 1991 fick Sverige en borgerlig regering. Den nye socialministern lämnade en proposition om ökad kommunal konkurrens till riksdagen år 1992. Det ansågs oklart hur långt möjligheterna att använda privata utförare sträckte sig enligt den nya kommunallagen och riksdagens beslut om Ädelreformen. Därför borde ett klargörande ske genom ett tillägg i socialtjänstlagen. Enligt tillägget klargjordes att kommunen får sluta avtal med annan utförare om att genomföra kommunens uppgifter, dock inte myndighetsutövning.

Förtydligandet i socialtjänstlagen markerar ett slut på 1980-talets förnyelsedebatt. Den kanske största bromsklossen hade varit kommunalarbetarna. Till skillnad från den i förnyelsearbetet drivande organisationen Svenska kommunförbundet, kommunernas arbetsgivarorganisation, hade Kommunalarbetareförbundet varit en stark motståndare till att privata eller kooperativa företag skulle utföra sociala tjänster. Kooperationens uppgift var enligt förbundet att konkurrera med privatkapitalet och inte med samhället. Kommunalarbetarna tog också starkt avstånd från den socialdemokratiska 90-talsgruppens mycket försiktiga marknadsorientering.

År 1991 antog emellertid LO en ny organisationsplan. Enligt denna skulle Kommunal organisera alla LO-medlemmar, som utförde arbete åt kommuner och landsting oavsett vem deras arbetsgivare var. Nu kom Kommunal att fullständigt ändra uppfattning. Privata och kooperativa arbetsgivare accepterades och konkurrens ansågs stimulera den offentliga verksamheten. Det hävdades också inom förbundet att det varit en nackdel att medlemmarna bara haft en möjlig arbetsgivare. Hade fler arbetsgivare konkurrerat om att anställa medlemmarna så hade säkert löner och arbetsförhållanden varit bättre inom offentliga sektorn hette det.

Skriv ut den här sidan
Senast uppdaterad 07 juni 2018 - 15:05 © Äldre i centrum

Tillbaka till #1/18 Omsorgens marknad »

REFERENS

Edebalk, Per Gunnar (2016). Den ”nya äldreomsorgen” i Sverige. Om framväxten 1965–1993. Research report in social work 2016:6. Socialhögskolan, Lunds universitet.

Loading   Sökning pågår